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全面依法治國重在管權治吏

張戰(zhàn)偉

全面依法治國是國家治理領域廣泛而深刻的革命，是涉及科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的宏大系統(tǒng)工程?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“必須以規(guī)范和約束公權力為重點”。習近平總書記強調：“全面依法治國必須抓住領導干部這個‘關鍵少數(shù)’?！币婪ㄖ螄卦诠軝嘀卫?，用法律法規(guī)和黨規(guī)黨紀管住領導干部，依法依規(guī)設定權力、規(guī)范權力、制約權力、監(jiān)督權力。這里的“吏”指的是大大小小的官員。

一、基于權力來源，保持權力理性謙抑

權力任性是一種社會歷史現(xiàn)象。公權力是文明社會秩序得以維持和繁榮的重要基礎，表現(xiàn)為政治上的影響力、支配力和強制力。馬克思主義認為，權力是人類社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，“這種公共權力在每一個國家里都存在”，“由于特殊利益和共同利益之間的這種矛盾，共同利益才采取國家這種與實際的單個利益和全體利益相脫離的獨立形式”，目的是為了“緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內”。權力具有階級性、公共性的特質，也可能因其濫用偏離公共目標而具有擴張性和逐利性。任何權力都有非理性自我擴張的沖動和偏好，權力行使者往往有追求權力最大化、個人或小團體利益最大化的自然傾向，甚至會成為“從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量”（恩格斯語）。人類進入文明社會以后就一直受著權力負面性的困擾。西方啟蒙思想家孟德斯鳩認為：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止?！狈▏軐W家馬里旦認為：“權力總傾向于增加權力……它喜歡自己是一個目的而不是一個手段?！敝袊糯枷爰逸^早認識到了管權治吏之于治國理政的重要和難度。韓非講，“圣人治吏不治民”。清初思想家唐甄認為：“天下難治，人皆以為民難治也；不知難治者，非民也，官也?！币婪ü軝嘀卫?，是古今中外先哲和政治家們孜孜以求的夢想，更是當代中國共產(chǎn)黨人努力破解的重大現(xiàn)實課題。習近平總書記深刻指出：“權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。把權力關進制度的籠子里?！绷暯娇倳浽?015年參加十二屆全國人大三次會議上海代表團審議時指出，“關鍵是要抓住領導干部這個‘關鍵少數(shù)’，堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，全方位扎緊制度籠子，更多用制度治黨、管權、治吏”。

現(xiàn)代法治的原意和本質是限制權力?，F(xiàn)代意義的法治最初源于對封建皇權王權的約束、對特權人治的否定。從封建王朝君權神授、“朕即國家”到資產(chǎn)階級啟蒙思想家天賦人權、分權制衡，發(fā)展到社會主義國家人民主體、主權在民，限權制權的歷史取向越來越明顯。權力說到底是權利的讓渡。法治的目的是解決權力與權利的關系問題。制約權力、保障權利是法治的核心和主線。法律不禁止的便是公民的權利，有權利就有義務；法律未明確授權的權力不得行使，有權力就有責任。前者表達了公民權利只有經(jīng)過法律才可限制，“法無禁止皆可為”；后者表達了未經(jīng)讓渡授權的權利都保留在人民手中，權力來源于法律，任何權力都有邊界，“法無授權不可為”“法定職責必須為”。在權利與權力的關系上，權利優(yōu)先于權力，權力來源于權利，權力服務于權利。如果權力信馬由韁而不受約束，就會出現(xiàn)踐踏權利或市場失靈的現(xiàn)象。

權力來源決定權力屬性特征。憲法是治國安邦的總章程，也是“一張寫著人民權利的紙”（列寧語）?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱憲法）用最高法律形式確定了在中國共產(chǎn)黨的領導下中國各族人民奮斗的成果，鄭重申明：“以毛澤東主席為領袖的中國共產(chǎn)黨領導中國各族人民，在經(jīng)歷了長期的艱難曲折的武裝斗爭和其他形式的斗爭以后，終于推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治，取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了中華人民共和國。從此，中國人民掌握了國家的權力，成為國家的主人。”憲法第二條、第五條規(guī)定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”。人民主權、授權限權、保障人權，是我國憲法的基石。權由民賦、權由法定、為民服務、人民監(jiān)督，是社會主義法治的精髓。

依法制權是國家治理現(xiàn)代化的重要標識。法治是迄今為止人們能夠認識到的最佳治國理政方式。人治的突出特征是“無法無天”，表現(xiàn)為權力人格化，權力過分集中而不受制約，個人意志凌駕于社會和法律之上。法治的突出特征是法律至上，表現(xiàn)為構建非人格化的法律權威，用憲法法律這一“樊籠”約束強勢的權力。我們之所以摒棄人治，并非人治一無是處，而是因為再好的人治也消弭不了因人廢事的天生缺陷。我們之所以選擇法治，并不意味著法律是萬能的，而在于它能夠更好地約束權力、管權治吏、保證權力在法治軌道上行使而不被濫用，能夠更有效地保持政治社會長期穩(wěn)定而避免“人亡政息”悲劇發(fā)生?，F(xiàn)代國家治理要求科學界定公權力邊界，并實現(xiàn)公權力合理配置和規(guī)范運行。全面依法治國是我們黨深刻總結正反兩方面經(jīng)驗教訓作出的戰(zhàn)略性正確抉擇，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。

規(guī)范權力運行是依法治國的迫切需要。馬克思曾經(jīng)指出，一個社會即使探索到了本身運動的自然規(guī)律，“它還是既不能跳過也不能用法令取消自然的發(fā)展階段。但是它能縮短和減輕分娩的痛苦”。我國是在封建廢墟上建立的社會主義國家。鄧小平同志講，“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少”。法治缺位、人治盛行，崇拜權力、順從權威，顯規(guī)則缺位、潛規(guī)則盛行，是封建專制糟粕所在。封建文化的缺憾，從某種意義上講是專制的橫行、法治的貧困?，F(xiàn)實法治生活中，權力運行不規(guī)范不透明、權力干預微觀經(jīng)濟社會活動的現(xiàn)象仍然比較突出，以權謀私、濫權失職等腐敗問題仍然比較嚴重，以言代法、以權壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。在依法治國、厲行法治的當下，管權治吏顯得尤為迫切和必要。

二、基于全面依法治國，用法治思維和方式用權施政

強化法治觀念，摒棄特權意識。法治思維和行為方式源于對法治由衷的信仰。先秦思想家荀子曾講，“法者，治之端也，君子者，法之原也”。領導干部要牢固樹立法律至上、權由法定、權依法行等法治觀念，把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化成思維方式和行為方式。徹底摒棄特權思想，強化法律面前人人平等、法治之下沒有特權的意識；摒棄治民治事不治官的例外思想，強化依法治國重在管權、治國就是治吏的觀念；摒棄法治工具主義觀念，強化尊崇法律、敬畏法律、追求法律價值、依法施政的意識；摒棄“官本位”、權力傲慢、用權任性的陋習，強化權利優(yōu)先、約束權力、服務人民、責任擔當、慎權謙抑的意識。鄧小平同志曾深刻指出：“不要以為有了權就好辦事，有了權就可以為所欲為，那樣就非弄壞事情不可?！币逊ㄖ卫砟詈退季S內化于心、外踐于行，堅持用權目的合法、權限合法、內容合法、手段合法、程序合法，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法、事斷于法的法治思維和習慣，提高運用法治思維和法治方式推動工作、干事創(chuàng)業(yè)、促進改革發(fā)展穩(wěn)定的能力和水平，用“關鍵少數(shù)”帶頭學法尊法守法用法的示范表率效應倡導法治精神、引領全民守法、推進法治社會建設。

科學配置權力，優(yōu)化權力結構。適應黨情國情世情新變化，積極探索具有中國特色的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構，形成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。合理分解配置一把手、重點崗位的權力，認真研究解決“一把手”監(jiān)督難和權力過分集中問題。切實轉變政府職能，凡是公民、法人能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節(jié)的，行業(yè)組織或中介機構能夠自律解決的，原則上不用行政手段去解決。簡政放權，依法建立權力清單、責任清單和負面清單制度，把政府主要精力用于為市場提供更好的法治競爭環(huán)境、為公民提供更多的公共產(chǎn)品和服務，防止權力越位、錯位、缺位。在厘清權力事項的基礎上，科學授予權力，合理劃分每一層級、每一部門、每一崗位的權力職責，優(yōu)化權力功能配置，合理限定權力界限，加強內控制約。圍繞權力運行軌跡科學設計權力行使流程，加強流程控制，使各環(huán)節(jié)及相關流程封閉循環(huán)運行，有效地用制度來管權管事管人。

依法履行職責，規(guī)范施政行為。堅持機構、職能、權限、程序、責任法定，嚴格按照法定權限和程序行使權力，依法用權，法外無權，權力清單之外無權。遵循公平公正原則，平等對待公民、法人和行政管理相對人，施政行為和措施必要、適當，無偏私、無歧視、無非正常因素干預，確保公正用權。嚴格遵循法定程序，減少自由裁量權，進一步壓縮彈性空間，消減權力設租尋租機會，確保程序合法。堅持公開為常態(tài)、不公開為例外，積極推進黨務、政務、事務、司法公開，擴大公開領域、內容和范圍。凡屬經(jīng)濟社會發(fā)展重大事項、群眾普遍關注事項、涉及群眾切身利益事項、易發(fā)生不公不廉問題的事項都應及時公開，“還權力以清白，還公眾以明白”，讓權力在陽光下運行。

強化權力監(jiān)督，嚴查濫權失責。依據(jù)權力配置、權力關系，科學設計和配置監(jiān)督權，構建科學有效全方位的權力運行監(jiān)督體系，增強監(jiān)督整體合力和效能。拓寬人民群眾和社會輿論監(jiān)督渠道，釋放媒體監(jiān)督正能量，把公權力置于人民群眾監(jiān)督之下。毛澤東指出，只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。堅持有權必有責、用權受監(jiān)督、違法受追究，健全通報、誡勉、組織調整或者組織處理、紀律處分等問責方式和程序，完善糾錯問責機制，強化對為官不為、失職失責行為責任追究。加大懲治腐敗力度。對以權謀私、貪污賄賂、腐化墮落等腐敗行為實行零容忍，沒有特區(qū)、禁區(qū)、盲區(qū)，“老虎”“蒼蠅”一起打，形成不敢腐、不能腐、不想腐的懲治和預防腐敗機制，保證權力在法治軌道上正確行使。

三、基于全面從嚴治黨，用紀律和規(guī)矩管住黨員干部

堅持依規(guī)治黨。黨的領導是中國法治之魂。中華民族的傳統(tǒng)文化和歷史環(huán)境決定了我們國家和民族的發(fā)展必須有一個主軸。近代以來，中華民族走向復興的復雜國際環(huán)境和曲折歷程決定了必須有一個堅強的領導核心履行執(zhí)政興國的重大職責。中國特色社會主義法治建設具有自身鮮明的特征，這決定了其只有在黨的領導下才能夠有序順利展開和推進。黨的領導是社會主義法治最根本的保證，法治是黨治國理政的基本方式。憲法確立了黨的執(zhí)政地位，賦予黨治國理政的歷史責任和使命，黨把自己的主張通過法定程序轉化為國家意志、成為全國人民共同遵守的法律，理所當然地在憲法法律范圍內活動，黨組織和黨員干部理所當然地在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上活動。堅持依規(guī)治黨是我國社會主義法治的重要組成部分。鄧小平說：“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！秉h不僅依據(jù)憲法法律治國理政，而且要依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨，用依規(guī)管黨推進依法治國。黨內法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設社會主義法治國家的有力保障。

堅持紀嚴于法。黨規(guī)黨紀是黨的理想信念、根本宗旨、組織原則、優(yōu)良作風、行為規(guī)范見之于客觀的表現(xiàn)形式。它是黨的各級組織和全體黨員必須共同遵守的行為規(guī)范和規(guī)則，是維護黨的團結統(tǒng)一、完成黨的使命任務的保證。黨規(guī)黨紀是現(xiàn)代政黨制度的重要特征。鄧小平講：“世界上不管什么黨都有自己的紀律。”中國共產(chǎn)黨作為肩負神圣使命的政治組織，其先進性和長期執(zhí)政地位決定了黨規(guī)黨紀比法律法規(guī)有更高的標準、更嚴的尺度。黨員作為有著特殊政治職責的公民，其宣誓入黨意味著更多的責任義務和使命擔當，須做到政治上講忠誠、組織上講服從、行動上講紀律。對公務員的要求嚴于對公民的要求，對黨員的要求嚴于對公務員的要求，對黨員領導干部的要求嚴于對普通黨員的要求。國家法律是公民不可觸碰的底線，黨規(guī)黨紀是黨組織和黨員不可觸碰的底線。黨的各級組織和全體黨員在遵守國家法律法規(guī)的同時，無一例外要受到黨規(guī)黨紀更為嚴格的剛性約束。

堅持紀在法前。紀在法前是紀嚴于法的邏輯延伸。按照黨章的基本原則和“從嚴治黨關鍵在治要害在嚴”的精神，堅持問題導向，本著于法周延、于事有效的原則，從中央要求、群眾期盼、實際需要、新鮮經(jīng)驗多個維度加強黨內法規(guī)建設，進一步堅持和完善內容科學、配套完備、施治有序、運行有效的黨內法規(guī)制度體系。注重黨內法規(guī)同國家法律有機銜接，在全面依法治國大背景下，去除現(xiàn)行黨紀與法律重復交叉的內容，紀法分開，把紀律挺在法律前面，讓黨規(guī)黨紀真正成為嚴于法律的紅線、管黨治黨的戒尺，使黨紀黨規(guī)與國家法律法規(guī)內外銜接、配套聯(lián)動、相得益彰。

堅持紀律挺前。紀律的生命在于執(zhí)行，從嚴治黨、紀嚴于法關鍵在從嚴執(zhí)紀。各級黨委、紀委要改變慣性思維，找準職責定位，認真落實維護黨紀的主體責任和監(jiān)督責任，把紀律挺在管黨治黨前面。要突出“兩個責任”落實。黨章第39條規(guī)定，“黨組織必須嚴格執(zhí)行和維護黨的紀律”。各級黨委要把主體責任作為政治責任和政治任務扛起來，敢于擔當，守土有責。紀檢機關作為黨內監(jiān)督的專責機關，要按照黨章第46條規(guī)定的職責，回歸黨章，回歸本職，持續(xù)轉職能、轉方式、轉作風，突出主業(yè)主責，強化監(jiān)督執(zhí)紀問責，走內涵式發(fā)展道路。要突出執(zhí)紀從嚴。要從“盯違法”轉向主要“盯違紀”，加大紀律審查力度，克服一個時期以來存在的只查大案要案、黨員干部違反紀律是小節(jié)、用法律代替黨紀、把從嚴治黨混同于查處極少數(shù)腐敗分子的傾向。堅持紀律思維，用監(jiān)督執(zhí)紀問責、加強紀律審查成效評價紀檢機關工作業(yè)績和執(zhí)紀能力，用黨章黨規(guī)黨紀對照評判黨員干部行為，用紀律語言和范式描述違反黨紀行為，從紀律和規(guī)矩的視角發(fā)現(xiàn)、審視、甄別、處理違紀行為，讓黨紀鐵規(guī)生威發(fā)力，用紀律管住權力、管住全體黨員。要突出執(zhí)紀重點。馳而不息糾正形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，堅定不移懲治腐敗，積極構建一體推進不敢腐不能腐不想腐的體制機制。腐敗蔓延的重要原因之一是一些黨員干部目無黨規(guī)黨紀，“四風”屢禁不止反映出的是紀律松弛問題，要把紀律建設作為治本之策，嚴明政治紀律和政治規(guī)矩，用鐵的紀律構筑管權治吏、正風反腐的“防火墻”。注意研究和把握“樹木”和“森林”的關系，“治病樹”“拔爛樹”“護森林”，抓早抓小。發(fā)現(xiàn)黨員干部觸犯紀律及時審查處理，該紀律處分的及時給予處分、該組織處理的作出處理，治病初萌，防微杜漸。要使“咬耳扯袖”“紅臉出汗”成為監(jiān)督執(zhí)紀的常態(tài)，黨紀輕處分和組織處理成為大多數(shù)，嚴重違紀的重處分、作出重大職務調整成為少數(shù)，嚴重違紀涉嫌違法立案審查的是極少數(shù)。用最堅決的態(tài)度減少腐敗存量，用最果斷的措施遏制腐敗增量，用最小的代價換取黨風政風好轉，用最大的努力從嚴治黨、厲行法治、管權治吏，實現(xiàn)河清海晏、國泰民安。（2015年發(fā)表于第11期《學習論壇》，本文內容有刪改）